留住“城愁”：中国城市型政区的历史演进与当代启示

   熊  竞

清晨的北京胡同，豆汁摊前腾起的热气与鸽哨声交织；上海石库门的弄堂深处，生煤炉的烟火气混着“栀子花白兰花”的叫卖声；西安城墙根下，老茶馆的盖碗茶一泡就是半日；苏州平江路的青石板路上，评弹声从雕花窗棂里飘出来……这些浸润着烟火气与岁月感的城市肌理，是居民心中最柔软的“城愁”——它不仅是乡愁的城市版，更是一座城市历史文脉、集体记忆与治理温度的总和。

城市型政区，这个看似客观严谨的学术名词，实则是承载“城愁”的制度容器。从西周“司市”的铜铃声响，到唐代长安城东西两市的熙熙攘攘；从北宋开封厢坊官吏在火警中奔走呼号的身影，到近代第一座城市型政区在动荡中的艰难破题；再到如今全国常住人口城镇化率接近68%、近700座各类城市重塑治理格局，中国城市型政区设置制度的变迁，始终在回答一个根本问题：如何让城市既拥有现代化的治理制度，又能留住历史与文化的根脉和“城愁”。

历史深处：城乡一体格局下的城市治理基因

1909年之前，中国几乎还没有专门针对城市化地区的政区型管理架构。历史上，历代官府对城市的治理主要是在职能部门层面上设置专门的管理机构，覆盖治安、消防、市场、建筑、规划和社会等职能。西周设“司市”一职，“司市掌市之治教、政刑、量度、禁令”，其下属“质人”掌度量衡、“廛人”管税收、“胥师”辨真假、“贾师”定价格，一套完整的城市市场治理体系已然成型。然而，这些终究是部门管理，而非城市型政区的整体建制。

先秦及以前，虽有“国（都）”与“野”的分设，但这类分设主要是基于政治权威的特殊需要，“国”与“野”的界限常常并不分明。从总体上看，古代中国长期以府、州、县等地域型行政区建制来开展城市管理。即便再大的都城，也未能超脱这一框架。唐代，京兆府下辖20余个县，其中的长安县与万年县共同承担长安城的治理。宋元以后直至清朝，南京分属上元、江宁两县，成都分属成都、华阳两县，北京则由宛平县与大兴县共同管理。这些“多县管一城”的格局，本质上是将高密度人口聚集区纳入既有州县体系，通过行政拆分实现治理负荷均衡，而非设立独立的城市型政区。

值得注意的是，在县级层面，这些负责都城治理的县官职能已高度城市化。长安县与万年县的县令不仅要管理坊内百姓的治安，还要协调、监管市署的商贩交易；而都城坊市中的核心治安力量，则直接来自中央政府的金吾卫等派驻力量。这种“县治城市”的模式，表明都城治理是在州、县行政体系内完成的，城市并未割裂于乡村行政之外。

虽然在统县政区和县级政区层面没有专门的城市型政区，但在最基层，针对非农业居民的管理，却有着专门的名称与组织形态，包括闾、里、坊、市、厢、街、巷等。先秦的城市实行闾里制，即在城市化地区按照一定的血缘和地缘关系划分为闾和里；隋唐的坊市制，则是在城市地区以地缘关系为核心，通过坊墙实现物理空间隔离、以坊门开关管控时间的居民区管理制度。唐代长安城在“县”之下实行坊市制，全城划分为百余坊与东西两市，坊设坊正，市设市令，坊门晨启夜闭，实行严格的时空管制。明代以后，北京城被划分为“五城”，并设立专门的综合城市管理机构——五城兵马司，负责巡查、救火与化解纠纷，成为统摄城市基层治理的重要枢纽。

中国古代城市基层治理最深刻的演变，莫过于宋代“厢坊制”的确立。北宋时期，开封、祥符两个京县主要负责农村地区，而在城市地区则设置了“厢”。这一变革是随着商品经济繁荣自然形成的：“侵街”等商业行为愈演愈烈，传统坊市制的围墙与坊门难以起到隔离作用，街使、坊官等也难以有效管理人口的自由流动。为了规范空间流动秩序，官府在坊之上设立了“厢”作为新的治理层级。厢不仅承担高密度人口集聚流动带来的治安防范职责（由上级派驻禁军等进行巡检），更开始承担救火、供水等市政治理职能。

从治理逻辑上看，厢坊制下的“厢”越来越类似于今天的街道办事处，“坊”则类似于社区。这是中国基层建制中，首次出现专门针对城市地区与人口、不再依赖物理隔离与“一刀切”宵禁，而是依靠制度与人力管控流动性的基层城市型政区萌芽。从封闭的里坊到开放的街巷，从“划界而治”到“因势利导”，中国古代城市基层治理始终在与城市经济和人口发展的变化同频共振。

近代破题：市制移植的动荡与乡土基底的国情

1909年，《城镇乡地方自治章程》颁布，中国开始效仿西方推行地方自治，出现了专门的市制。1911年江苏颁行《江苏暂行市乡制》，1921年广州市设立，1927年上海特别市成立，这批“切块设市”模式的实践，首次将城市从周边乡村中独立划出，赋予其现代市制框架。然而，这种城乡分治的市制自诞生之日起，便裹挟着动荡的政治博弈与连绵的战乱，未能形成系统稳定的制度体系。

梁启超曾提出：“欧洲国家，积市而成；中国国家，积乡而成。”这一论断精准揭示了中西城市化的本质差异。中国是一个乡土底色深厚的国家，拥有悠久的乡土社会历史。即使近代以来开启城乡分治，城市也难以脱离乡村的支撑而独立存续。在这样以乡土为根基的社会结构中，贸然实行“城乡分治”的切块设市，不仅会造成行政碎片化，更可能切断城市与乡村之间的经济血脉。

事实上，在民国时期，探索市制也曾被视作救亡图存进程中的一条路径，希望通过现代市制的建立巩固政权建设、推进国家现代化进程。但在战火频仍、主权残缺的背景下，这一制度移植注定难以生根。历史证明：在乡土中国的基底上，任何脱离乡村支撑的城市治理制度，都难以获得持久的生命力。

当代演进：城乡融合进程中的城市型政区发展路径

中国共产党人对城市与乡村关系的探索，从一开始就立足中国乡土底色深厚的基本国情。革命时期，走的是“农村包围城市”的道路；改革开放初期，发端于安徽省凤阳县小溪河镇小岗村的家庭联产承包责任制点燃了农村改革的星星之火。即使是工业化进程，以乡镇工业化为特征的“苏南模式”也曾发挥重要作用。这些历史深刻说明，中国的城市发展从未脱离乡村母体。

中华人民共和国成立后，特别是改革开放以来，中国城市型政区制度在持续改革中形成了独具特色的演进逻辑。从市管县体制的探索，到县改市、乡改镇、镇改街道的适应性调整，再到近年来城市群治理与功能区、行政区融合发展的实践，中国城市型政区已发展为多层次、多类型的体系格局。这一进程并非对近代“城乡分治”的简单延续，而是立足乡土社会深厚的本国国情基础，逐步探索出的城乡合治新路径。改革开放后，随着长期乡土社会的结构松动，人们对城市的向往日趋强烈，城市建设日新月异，大量人口涌入城市，城市型政区制度也在这一历史洪流中持续调适。

2025年中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期,城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这意味着，城市型政区制度也必将在这一历史方位中持续深化改革，在既有城乡分治制度框架的基础上，进一步走向“城乡融合发展”。

结语：在制度演进中守护“城愁”

从西周“司市”的铜铃，到长安城的坊市分治；从北宋开封厢坊官吏对城市的专门管理，到北京、南京、成都等“一城多县”格局形成；从近代上海、广州在动荡中的切块设市，到今天街道、社区的网格化治理——中国城市型政区的演进史，是一部在“城乡合治”与“城乡分治”之间反复探索、在本土传统与外来经验之间不断调适的制度创新史。

历史深处的治理智慧，对今天依然有着深刻启示。在统筹发展与安全的原则下，城市基层治理不能依靠里坊制的物理隔离或者“一刀切”的宵禁，而应走街巷制开放包容的路子，同时强化安全管理。这意味着需要推动上级治理力量下沉，像宋代那样明确官员在公共危机中的直接责任。唯有如此，我们的城市才能在高速流动中保持秩序，在开放包容中守护安全。

“城愁”的背后，是人民对美好生活的向往，是对城市温度与厚度的期待。留住“城愁”，不是守旧倒退，而是在现代化进程中守护城市的根与魂。历史已经证明：唯有立足乡土底色深厚的基本国情、尊重城市发展规律、保持制度弹性并随发展阶段动态调适，我们的城市才能既拥有发展的活力，又留住温暖的记忆，真正成为人民安居乐业的幸福家园。

（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院副研究员）

信息来源：中国社会报